打造升级版制度，促进制度融合，必须严格区分法定义务与增量探索的边界，通过《条例》修改创造鼓励创新、宽容失败的环境，免除改革探索的后顾之忧。
[5]留任的人民监督员一方面为改革过程中需要监督的案件平稳过度，防止新任监督员没有上任之前案件无人监督的情况出现。[11] 张建升等：《让检察权在人民监督下依法独立公正行使——专家学者纵论深化人民监督员制度改革》，《人民检察》2015年第5期，第46页。
2014年9月10日，最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点的意见》又将C市以及其他的9个省、自治区和直辖市列为新一轮人民监督员制度改革试点的单位。拓展人民监督员监督案件的范围，明确人民监督员有权对人民检察院立案侦查的11种情形的案件实施监督。司法行政机关应当尽快承担其对人民监督员选任管理的职责，保证人民监督员能够随时履职并随机产生。一、新任人民监督员开始监督新增情形案件 C市包含市人民检察院、五个分院和38个区县人民检察院。但由于这一做法刚刚开始，由于经验不足等原因，还需要加强司法行政机关与检察院的协调配合，提高司法行政机关选任和管理人民监督员的能力。
C市检察院结合深化改革要求，决定采取一书一卡的形式，将人民监督员监督事项贯穿到直接受理立案侦查案件的侦查、批捕、起诉等各个阶段及执法办案的各个关键环节，进一步将人民监督员告知制度落实到实处。改革试点启动以来，10个试点省份已按照新的改革精神组织案件监督1179件，其中启动对犯罪嫌疑人不服逮捕决定等新增的四种监督情形监督19件、复议1件。美国《宪法》协定条款的法律目的就是为了避免有害州际协定的通过，而并不是为了限制富有成效并且成果丰硕的州际合作。
但这类跨国的贸易协定却在美国学界和民众中引起轩然大波，堪萨斯州是否有权与美国当时的敌对国古巴缔结协定？美国《宪法》协定条款是否能适用于各州与外国缔结的贸易协定？ 在过去的数十年间，美国各州试图利用州际协定这个工具来解决联邦政府立法缺位或行政不作为时的烟草税收问题及二氧化碳排放等环保问题。[12]只有那些试图通过州际联盟的形式来增加州的政治权力或影响力，并可能侵犯或者干涉美国联邦的最高权力[13]的州际协定才需要得到国会的批准。在我国，事前的责任条款解决机制和事后的行政解决机制是实践中充分运用的区际纠纷解决机制，而司法解决机制和仲裁解决机制则由于缺乏相关的宪法和法律依据并未在实践运用，但两者应当成为我国区际纠纷解决机制未来的发展趋势。宪法授予的在其疆域范围内的州权，是我们的国家成立、发展和维持的不可或缺的法律基石。
三、美国《宪法》协定条款的法院解释 美国《宪法》协定条款明文授予了美国国会对州际协定的批准权，但国会同意的法律适用却成为了争议最大的宪法问题之一。但面对不断激化和日益增加的州际争端，美国邦联政府又不能视而不见。
[40]而在Hinderlider v. La Plata River Co.案中，法院同样认为，美国国会对州际协定的批准并不能产生联邦法律。现阶段，由于宪法和法律依据的缺失，在理论上引起了区域治理违宪(法)性的合理怀疑，在实践上导致区域合作的犹豫不决。其二，联邦政府对州际协定的直接参与，有利于各州获得联邦政府物质和精神上的大力支持。等待时机成熟后，再上升为法律。
二是上级行政机关裁决机制，即地方政府因区域治理而产生法律纠纷时，由共同的上级行政机关进行法律裁决的机制。[1]叶必丰：区域经济一体化法制研究的参照系，载《法学论坛》2012年第4期，第25-32页。Rio Grande协定第4条约定，……有关水流质量和数量引起的争端依据已经生效的州际协定来解决。有意思的是，迄今为止，美国没有一个法院曾经认定过州际协定因侵犯联邦至上权力而需要得到美国国会的批准，也未因此而否定过州际协定的法律效力。
这个判例事实上为后面一系列的州际协定案件设定了适用标准，对美国的府际关系和联邦主义产生了重大影响。五、美国《宪法》协定条款下联邦权力的崛起 由于美国联邦最高法院通过判例确立的以宽松著称的功能性联邦权威标准，客观上使州际协定从一个解决区际争端的法律工具一跃成为了解决全国性问题的法律机制，甚至成为了联邦立法的替代品。
如在美国东海岸的纽约、波士顿以及华盛顿哥伦比亚特区等都市圈中，就缔结了很多联邦与州的联合州际协定，这些协定为解决或缓解大都市的交通、治安、垃圾处理及环境污染等法律难题作出了很大的贡献。如果不符合四大典型特征，属于假州际协定，那么，就不能适用美国《宪法》的协定条款，国会的同意自然没有必要。
《全国普选票州际协定》规定：一旦所有加入协定的州所持有的选举人团票总数超过全国总数的一半，加入的各州就会把所有选举人团票投给全国普选票中的胜出者。[50]有害州际协定不仅包括违背纵向联邦主义的州际协定，即侵犯联邦政府权力的州际协定，还包括违背横向联邦主义的州际协定，即侵犯非成员州权力的州际协定。[69] 注释: *上海交通大学凯原法学院副教授，法学博士。[53]Pincus认为，除了那些涉及州的传统主题的州际协定之外，其他州际协定都应当获得国会的批准。但是，完全禁止各州缔结州际协定势必会给各州带来永久性的合作困境或造成公共妨害。其可行的模式是，《宪法》只是原则性规定协定条款，即除了可能侵犯中央权力或妨碍其他省、市、县的地方利益等影响政治平衡的情形外，各级地方人大及地方政府有权签订政府间协议，实现区域合作。
[62]而实际上，美国国会单方起草了全部条款，然后迫使上述西北四州同意。(一)修宪论、法律完善论及宪法解释论的分阶段运用 面对我国区域法律治理缺乏直接的宪法和法律依据的难题，我们大致有三种法律对策：一是修宪论，即直接修正我国现行《宪法》，出台原则性的协定条款。
这些州际协定到底是否侵犯联邦的至上权力从而影响了联邦与州的政治平衡呢？而国会批准的必要性及适用条件始终是其中最核心的法律问题。如果各殖民地不能达成边界协定，则由英国女王来作出最终的裁决。
二元联邦主义(dual federalism)正是以此修正案为基础，强调联邦和各州之间的实体分权，关注政治权力在两个层次的主权之间的二元分配，并要求保证每个层次的主权都具备另一个层次所不得侵犯的政治权力底线。[35]国会同意的附加条件通常包含在国会批准州际协定的立法文件中，往往是国会保留改变、修改或者撤销州际协定内容的权力。
但即使是事先获得立法批准的州际协定，最终还是需要再次递交给美国国会，以便获得正式的批准书。(四)其他案件——功能性联邦权威标准的补充 自美国钢铁公司诉州际税收委员会案判决生效后，州际协定很少因美国《宪法》协定条款而受到法律的挑战。在这种背景下，联邦权力对包括州际协定缔结权在内的州权的制约和限制不可避免地出现了。该协定一旦生效，实际的法律效果是绕过修宪的高门槛达到在事实上修宪的目的，美国将变成全民普选国家。
同时，在限制总额的前提下，允许各州对碳排放进行市场化的交易。在United States v. Lopez案中，法院认为《学区禁枪法》(Gun-Free SchoolZones Act)[54]违反《宪法》，认为这是美国国会对各州传统规制领域非法侵入的不正当行为。
由此，各殖民地开始有权通过谈判达成协定的方式自行解决边界争端，但这些边界协定必须得到英国枢密院(Privy Council)和英国女王的批准才能产生法律效力，而批准的形式是英国女王颁发的特许状。[37] 实践中，美国国会除了保留改变、修改或者撤销州际协定的权力之外，还创造性地提出了附期限的国会同意，即批准州际协定的前提条件是该协定在一段期间内必须具有法律效力。
[27]通过判例的不断积累，美国联邦最高法院逐渐发展出了完全不同于美国《宪法》协定条款字面意思的评判标准，即双层功能性联邦权威标准：第一层次，根据Northeast Bancorp Inc.案提到的四大典型特征，来判断一个州际协定是否构成一个真正的州际协定。相反，建构性的修宪论和法律完善论是适合我国当前具体国情的权宜之计和优先选择。
但这种法律实践并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。而联邦权力在限制州权的过程也不断介入州际协定，甚至直接越俎代庖，于是主张缓和限制的州权基础标准又出现了。如果协定条款的功能仅限于为侵犯《宪法》贸易条款的州际协定得到国会批准提供宪法基础，那么直接适用《宪法》贸易条款可以起到一样的法律效果，而《宪法》协定条款存在的法律价值在于：有些行为，单个州有权单独作出，但数个州却无权联合作出。对州际协定实施法律监管行为和对州际协定的起草、缔结的包办行为之间是存在明显差别的。
像美国这么大一个国家，不可能所有的事情都由联邦政府来有效率地处理，不断盛行的新联邦主义使州际协定越来越受到政府决策者的关注和青睐。七、对我国区域法律治理的启示 虽然中美两国在国家结构形式上有单一制和联邦制的区别，但是这种差异性只是针对整体与部分的关系而言，从区域法律治理的角度来考虑，却存在诸多的共通之处。
在实践中，美国国会的同意主要有两种形式，或是国会的专门法案，或是州际协定文本中的联邦与州的联合决议。那么应当如何合理构建区际纠纷解决机制呢？结合我国的实践和美国的经验，笔者认为主要有四种法律对策：一是责任条款解决机制，即地方政府之间通过区域合作协议条款来具体规定违约责任，从而起到事先防范纠纷的法律效果。
[57]因此，对于那些明确属于州的传统主题的州际协定，并不需要得到美国国会的同意，能直接产生法律效力。[11]美国联邦最高法院认为，如果仅仅从字面意义来理解《宪法》协定条款，那么所有的州际协定都需要获得美国国会的批准。
发布评论